OA环境中文件、档案全程管理模式的探讨.pdf

格案信化OA环境中文件、档案全程管理模式的探讨季学广(吉林省长春市档案馆长春130062) 摘要 文章从电子文件全程管理的角度分析了我国电子文件管理的现状，探讨了长春市机关及长春市档案馆在oA环境中文件、档案全程管理模式，并对电子档案的有效利用进行了方向性的探索，特别是按国家新的标准一体化设计电子文件和档案管理系统软件功能方面提出了新的思路。 关键词 电子文件全程管理 oA系统Disc吣sionontheWholeProcessofModesManagementDocumentsandArchivesinoAEnvironmentLiXueguang30062)(ChangchunCityArchives，Changchun，1theofwholeofelectronicarticlefirstana— Abstract：Fromdocuments，thisperspectiVe processmanagementthecuITentsituationofelectI．onicdocuments thenit discussesthewhole lyzesmanagement，andprocessmodesofdocumentsandarchivesofthemechanismandarchivesof under0A managementChangchuncityit enVironment．Andlasttheefkctiveutilizationofelectmnicdirectionallyexplorestheofnewtraintothesoftwareofelectronicdocumentsandarchivesman— pmposesthoughtdes培n systeminfunction whichbasedonnewnationalcriterionall—in—one． agementaspectdocuments；Whole Keywords：Electronic processmanagement；OAsystem如今，电子文件管理已成为国家战略得到有关多层级发送的复杂情况，保证归档电子文件真实成 部门的高度重视，《电子文件管理暂行办法》(中办、为电子文件形成部门与档案部门共同的难题，保证 国办厅字39号文件)提出了统一管理、全程电子档案长期可读成为统一标准和共享技术的难 管理的基本原则，为电子文件管理长远发展指明了题，承认电子档案法律效力成为管理实效和发展动 方向。然而，电子文件全程管理的基本原则必须在力的难题等等，这些无一不是影响电子文件全程管 一个个立档单位贯彻执行才能体现出它的初衷与理的大问题。由于宏观和微观各种复杂关系交织在 价值。当我们着手进行全程管理实践的时候，才发一起和诸多制约因素的存在，使得我们在电子文件 现需要解决的问题有很多。从宏观上看，中国电子文和电子档案管理上多年都没有实践层面上整体突 件管理处于起步阶段，面临基础研究不深入，体制破的好案例。可喜的是，在探索OA系统与档案管理 机制不健全，标准规范不在先，技术储备不充足，软系统结合的全流程管理模式方面，有的地方突破了 硬件环境不理想等诸多局限；从微观上看，电子文瓶颈，把统一管理、全程管理原则赋予实践的内涵， 件形成处于多网络传输、多系统流转、多人员经手、本文就此相关的问题探讨如下：一61— 万方数据 《档案学研究》2012年第1期不可能也无法保存一代又一代的软硬件来维持当 1 我国电子文件与电子档案管理现 年形成的电子档案以后若干年还能提供利用。从本 状分析质上说，这是软件产品著作权及技术垄断与电子档案长期利用价值根本性的矛盾。现阶段，无论我们随着时代的进步，机构利用计算机形成电子文使用哪种流式文档(word、wps等)形成电子文件，无 件已成为刚性的需求，其现实作用是众所周知的。论我们使用哪种版式文档存储电子档案(Ddf、ceb、 然而，在电子文件形成或至第二年，有保管价值的sep等)，即使是一个软件公司的产品实现流式文档 电子文件怎样转化为电子档案并发挥其应有作用与版式文档一体化，受产品生产软件公司制约不可 一直是档案界重点攻关的大课题。经过多年的理论避免。虽然眼前用户对于软件公司产品技术垄断的 研究和实践探索，我国各级档案馆(室)的电子档案 弊端感受不深，或许还享受着著作权产品带来的好 在提供电子档案信息发挥参考作用方面起到了积处，一旦存为电子档案且数年以后，作为技术支持 极的作用，也为今后做好电子文件全程管理积累了的软件公司转产(解体)或其他因素使得不能再继 实践经验。但是，要实现保存具有法律效力的电子续提供电子档案利用的技术支持，电子档案的潜在 档案并可长远利用还受很多方面的制约。风险将变成现实的灾难。 1．1思想认识方面1．3网络环境方面当人们普遍认识到利用计算机形成电子文件现在，我国许多省、市(党委、政府)本着统筹规 比手工起草纸质文件方便快捷的时候，当机构内部划、统一建设与资源共享原则，建立了覆盖省(直)、 几乎找不到手写文件底稿(会议记录除外)的时候， 市(直)、县(直)三级党政机关的统一政务内网或外 电子文件的海量产生给各级档案部门带来了巨大网平台，通过不同的方式进行了电子文件传输或利 的压力，电子文件弃之可惜留之遗憾成为档案工作用OA系统实现部分公文起草、流转和利用，这些系 者的普遍共识。原因之一：在基层电子文件转换为统中产生了大量的电子文件。国家许多行业(部委 电子档案的必备条件还没得到形成电子文件机构或省厅局)利用自建或当地的政务网络平台，使行 各个层面的高度重视，“当年红现解利”的(即形成 业的主要业务工作网上进行，形成了大量的电子版 单位及人员只重视电子文件眼前作用的发挥，忽略有存档价值的业务文件。而在一个机构内部网络往 存档还有那么多技术与业务细节问题是其成为电往是三网同在，即封闭的局域内网，与上下级相连 子档案乃至长期可用的关键)思维定势在电子文件 的保密网，与上下级相连的政务网，不同工作中形成 形成使用过程中非常明显，纸质文件形成后对其归或接收的电子文件往往在不同的网络中产生。多个 档管理重视不够的惯性再传到离开机器就看不到相互隔离的网络、多个软件系统形成电子文件给在 的电子文件及其归档上，使本来就很复杂的电子文线统一归档和接收电子档案带来诸多不便，然而， 件归档管理处于前端缺陷后端无奈更尴尬的局面；归档后的电子文件向档案馆移交通过网络进入馆 原因之二：尽管国家已经出台了一些电子文件管理藏档案集成管理系统将是不可回避的，这方面需要 方面的规章办法，如GB／rI’18894—2002《电子文解决的问题很多。 件归档与管理规范》、DA／rI32—2005《公务电子1．4软件系统方面 邮件归档与管理规则》、国家档案局《档案管理软件我国在线运行的数以万计的电子文件管理系 功能要求暂行规定》等，宣传贯彻往往是地方档案统(0A系统)及档案管理系统，由数以百计软件公 行政部门唱“独角戏”，在与年度纸质文件归档配套司做技术支撑，0A系统因为没有档案人员参与功 进行电子文件归档并移交到地方档案馆方面一直能设计，一般都没有完整的电子文件归档的功能， 努力，但总体上对其掌控能力不强，解决问题整体同一档次，低端重复，模仿手工，各设壁垒现象较为 思路不清，倾斜于当前业务需要，濒于后端补缺堵普遍。我国各级档案馆应用的档案管理系统，在 漏，自下而上的需求拉动效果不佳，国家层面的系2010年6月1日国家档案局《文书类电子文件元数 统规划、政策引导、行政约束、综合治理明显滞后。据方案》等三个标准实施以前，绝大多数都利用具 1．2长远利用方面备基本的收集、管理、存储、利用功能的综合性网络电子档案的长期可读可用是档案界最担心、一版档案软件。无论是电子文件管理系统(OA系统) 直没有解决的重大问题。因为各个档案馆、档案室还是档案管理系统，这些软件在形成和管理电子文 一62一 万方数据档案信化 件、电子档案方面，功能设计缺陷‘、流程重组不佳、 新技术应用不全面、新标准执行有偏差，相互不兼术标准，支持xML标准，支持多种后台数据库。使 容，格式不统一，难以保证电子文件的真实性、完整用先进的分布式组件及多媒体技术，具有极好的灵 性、准确性，是电子档案长期可读可用的最大隐患。活性、可扩展性、可伸缩性。易于部署，便于维护；二 1．5政策标准方面是安全性。机关政务网运行《公务员驾驶舱》，虽然由于电子文件形成是从沿用过去机构打字员是非密网，但电子文件的真实性保障要求很高的。 打文件的基本做法推进，因其效率高、成本低、易操所以，系统通过对信息进行用户身份认证、加解密、 作获得了突飞猛进的速度，而我国跟进出台的《电落地、还原、扫描、过滤、防病毒、审计等一系列安全 子文件归档与管理规范》等有关电子文件管理法处理，有效防止非法用户和恶意代码的渗入，同时 律、法规、标准都带有明显的阶段性特征和实践不防止内部机密信息的泄露，实现网间安全隔离和信 足的缺陷，所以，各地在实践中就按照自己的理解息交换。采用cA认证体系进行用户身份认证。将系 和能够实现的各行其是，没有建成一整套真正符合统级身份认证和应用级身份认证统一灵活应用于 电子文件全程管理要求的法律、法规、标准体系。系统登录、公文签发、会签、核稿及归档等公文流程中。并在收发文管理模块集成了加密卡系统。通过 2 电子文件全程管理优化模式的初 对红头、印章及文件正文的数字化处理，以及三者 步探讨合为一体的电子盖章技术及先进的远程传版技术，使通过该系统传输的红头、红章文件具有极高的安2008年长春市制定了“非涉密公文实现无纸化全性、极强的防伪性；三是科学性。按照中央办公 办公”计划，由市政府办公厅秘书长亲自主抓，长春厅、国务院办公厅的《公文处理程序》等有关规定， 市工业和信息化局、市政府办公厅电子政务处、长根据全市大OA的设计理念，按照统一的技术标准， 春市信息中心、长春国基软件科技股份有限公司共集中资源管理，分步实施，业务功能模块涵盖市委、 同参与，以分布式设计为主要实现手段，以异地和人大、政府、政协、各委办局、各县市区政府及街道 广域网环境下的协同办公为主要实现目的，实现核的全部业务流程，避免各部门低水平的重复建设。 心政务办公自动化，为全市公务员搭建的统一协同特别是按照中办、国办的《电子文件管理暂行办法》 工作平台，利用《公务员驾驶舱》(OA)达到预期目 对电子文件全程管理的要求，对《公务员驾驶舱》收 标。长春市档案馆借助全市统一的电子政务平台和发文及归档管理模块按国家文书处理办法进行重 具有通用办公系统功能的《公务员驾驶舱》(OA软件 新的梳理和设计，使整个程序和电子公文归档的文 系统)的推广应用，抓住国家版式联盟档案行业产 件更为科学合理，将定稿应归档的电子文件及时在 品试点试用单位的契机，在贯彻落实国家《电子文线归档；四是连接广泛性。《公务员驾驶舱》目前共 件管理暂行办法》等一系列规定的同时，着手进行联网单位204个，注册公务员和业务员3718人，包 了电子文件全程管理的实证研究，目标是确保电子括市本级党政群团机关及各部门、县市区政府及各 文件的真实性不被篡改，电子档案的长久利用得到部门，街道办事处、企业，大厂、大学，档案系统已延 保证，并积累利用电子档案或电子档案打印件出具伸到10个县市区档案局(馆)。 档案证明的实践案例。优化模式的最大特点是电子2．1．1主要功能《公务员驾驶舱》最主要的一个 文件形成的规范化、程序化，转换为电子档案的自子系统是工作舱模块，在该子系统中完成公务员日 动化程度最高，电子文件真实性保障更完善。主要常的所有工作流程，共分11个子模块，分别是：收 从以下几个方面着手实践探索：文管理、发文管理、协同办公、会议管理、信息管理、 2．1 电子文件管理与档案管理系统—体化功能设计督查管理、议案提案、领导活动、档案管理、工作计公务员驾驶舱是基于政府资源计划管理(GRP)划、工作日志。如图1。 思路，融合先进的管理理念，依据国家有关标准和规2．1．2档案管理模块主要有档案录入、档案整 范，站在全市一盘棋的高度，构建了一个具有“统一理、档案查询、归档设置、档案证明(分待办提档、在 技术标准、集中资源管理、纵横互联互动、安全可靠办提档、已办提档)、证明查询等功能。 实用”的办公自动化的网络平台。从总体上说，它有以下两个图片显示的是档案管理模块下的档 几个特点：一是先进性。《公务员驾驶舱》采用主流案整理和档案证明界面。一63— 万方数据 《档案学研究2012年第1期同是标准的每一个条款都与电子文件管理系统及 t女t^¨伸．¨．ttHjtz口 档案管理系统的功能设计有关，也就是说，贯彻标 l z日 ……_…¨2准的前提条件是要它成为电子文件管理及档案管理系统功能。完善电子文件管理系统(0A)与档案管理系统功能设计，首先是按照文书处理程序和电子文件管理相关的标准规范，构建电子文件与电子档案一体化管理逻辑体系结构，按照《文书类电子文件元数据方案》的要求，在保证电子文件元数据齐全完整的前提下，依据国家文书处理程序规定重新图1确定相关元数据的形成节点，与《基于xML的的电档案管理一档案整理界面：包括全宗号、日录子文件封装规范》的结构捕获元数据形成科学合理 号、件号、年度、期限、标题、归梢人等字段(洼：一些的逻辑关系，在《公务员驾驶舱》电子文件形成的各 元数据的捕获是在后台直接进人档案管理系统)。 个环节中，真实记录电子文件的背景、内容与结构； 如图2。确保电子文件的真实l生和凭证价值；确保电子文件的完整性；确保电子档案能够长期保存、方便查询和利用。《公务员驾驶舱》系统前端控制功能的完善，按 I tt¨啪帕．竹¨-H--·-¨·咖蟹鸭1¨_I螂～ 照文书处理程序规定设置功能的基础上，依据《文 E$f 1Kj^【nl口n¨ …n‘!t!^‘-．Hv‘‘书类电子文件元数据方案》规定，使之规定的元数±蚺·* __ --∞j，嘎据齐全并与责任人有机关联，完成元数据在何节点，!I·‘q‘E=々，7^··^形成赋值，自动捕获到何处的优化设计和功能实现，并做到与电子档案系统的无缝衔接，最大限度提高电子文件管理向电子档案转化的自动化程度。在《公务员驾驶舱》的档案管理模块及与之对接的档案管理系统后端管理功能的完善，依据《基 端篇鬈黧搿濡m^t口n^nA于xML的电子文件封装规范》等规定，全面采用信图2息包技术，以该技术为基础进行数据处理、存储，增加，移交、流转、利用、备份，并把处置过程的元数据档案管理一档案in：明界【自I：l，T以柱oA系统直 接调入也可从}、Ii案数据库检索n直接J-t川如图3，最大限度实现自动捕获，使长期保存的电子档案摆脱对“存取软件”的依赖，对系统软件的依赖程度降 !竺!Hpl蛳7．肌¨-·-唧Jt¨·¨-撤‘州I．日 Hlf 1_口j^‘伸nto式，数字内容对象以开放、可识别的代码方式保存。21．4把新技术用于一体化的电子文件管理与档案管理系统计算机有很多新技术并没有在电子文件管理与档案管理系统中配套应用，使其为保证电子文件与电子档案真实性、完整性、准确性以及 ”6高效管理、方便利用提供先进的技术支持。在应用 t’^ t其它技术的基础上，配套使用以下技术的好处是： t∞ ，=‘_一L珥墙 ^“n+椭．r’渊I-tt：柚姊州cA认证技术可以保证电子文件和电子档案相关责任人的身份合法；数字签名技术可以解决多次图3流转的电子文件及成为电子档案后在长期保存期 21．3把新标准的要求融入一体化的电子文件管 间的真实性保障问题；数字水印技术对于电子档案 理与档案管理系统 国家档案局出台的《文书类电的知识产权起到保护作用；电子印章技术应用对于 子文件元数据方案》、《基于xML的电子文件封装 电子文件的真实性和电子档案提供利用的高效率 规范》等行业标准，与其它标准贯彻执行的最大不起到主要作用；身份证自动识别技术利用于电子档 一64一 万方数据格案信化 案的查询登记可以保证查档人身份数据的准确；特政务网、互联网，还分涉密网、非密网)、不同系统 别是自主可控的国产流式文档的前端使用与代码(单位内部0A系统、与上级连接的0A系统、文件 开放的版式文档后端保存一并使用，在保证电子档传输系统)等都产生应归档的电子文件，在每一个 案的长期可读可用的重大问题上实现突破，为电子系统中都不是全部归档文件，所以不能按照《归档 文件全程管理提供了技术支持和长远保护。文件整理规则》的“年度一机构(问题)一保管期限或 2．2探索解决电子文件全程管理实践层面难点问 保管期限一年度一机构(问题)等方法进行分类”而编 题的途径制唯一的档号，必须归入统一的一个网络系统之中 2．2．1起始阶段由于电子文件归档工作处于起操作。 步阶段，受各方面因素的影响，各立档单位对电子文电子文件适时归档更有利于真实、完整、准确， 件归档管理工作重视不够高，行动不自觉的现象较需要建立预归档流程，把一个年度不同网络、不同 为普遍，每年监督、检查、指导电子文件归档工作成系统中产生应归档的全部电子文件迁至统一进行 为地方档案局业务指导人员的一项重要任务，近百分类编档号的数据库过程叫预归档(把在本网络中 个立档单位逐一督促其完成年度电子文件归档任进行的电子文件归档视为预归档的一个步骤)。当 务并经检查合格后移交档案馆。现在按照电子文件把一个立档单位一个年度应归档的全部文件，从不 全程管理的新标准和新要求开展工作，OA系统重 同网络、不同系统中形成的应归档电子文件连同相 组和再造的业务流程，电子档案封装功能启用，使各关元数据集中到一个网络及系统中进行统一分配 立档单位及有关人员增加新的工作内容和工作量档号前(也包括没有电子文件且应归档的纸质文 并需要重新学习，推广应用的难度很大，近百个立件)，特别注意涉密网产生的电子文件(包括纸质涉 档单位要想真正做实、做细并不是很容易的事。在密文件)不允许进入非密网，而非密网产生的电子 实践操作层面上，加大行政措施和技术业务培训相文件多且可直接为更多的人提供利用，采取利用非 结合，完善考核机制，把电子文件全程管理(包括归 密网完成全部归档文件的档号分配(不涉密应归档 档)作为机关工作考核的内容，使之各单位给予足够 的纸质文件需录入相关数据和扫描全文)。对于涉 的重视。长春市直机关把文件(纸质和电子)归档工 密的归档文件(无论有无电子文件)，每件都采用在 作纳入和机关岗位责任制考核内容，档案局参与机归档数据库相关字段中特殊标记(保证不泄密)进 关联合检查组对每个单位年度考核一并进行，引起入非密网的电子文件管理与电子档案管理系统分配 各单位对电子文件管理工作的重视，每年都按时完唯一档号并成为档案数据库的内容，视为归档完毕。 成年度电子文件归档。2．2．4移交封装阶段各立档单位完成电子文件 2．2．2形成阶段按照《文书类电子文件元数据方 归档全部任务后，系统通过身份认征、数字签名等 案》规定，在《公务员驾驶舱》系统中新增的工作内信息技术，在保障电子档案提交包传输过程安全的 容和优化的业务流程操作，需要落实到各个工作节前提下，将每份电子档案提交包直接传到档案馆专 点责任人身上(电子文件形成的相关责任者)，才能 用服务器(涉密档案除外)。档案馆在完成相关工作 保证元数据的齐全完整，避免因后端补漏而影响电任务后将新增元数据和电子档案全文一并完成封 子文件的准确性和降低工作效率。另外，还包括确装，形成封装包(EEP)，电子档案封装包封入原始格 定电子文件是否公开的标识，电子文件之间的关联式与转换的版式文档。 标识，保管期限划定责任前移到文件起草部门及起2．2．5 电子档案利用阶段整体的封装结构、诸多 草人等等。如果单位内设机构归档制度延续到电子元数据，单件封装的要求，使相关电子文件之间的 文件归档则给内设机构归档责任人预归档库相关联系出现困难，也给深化检索带来麻烦。巧妙的利 的权限。这些都要落实到个人岗位责任制上，并列人个用结构性元数据与标识类元数据的关联，有利于将 人岗位责任制考核内容，监督执行才能保证落到实处。